【微論壇】財金〔2019〕10號文引發熱議——中國投資咨詢 譚志國 吳赟

來源于:道PPP 日期:2019-03-22 瀏覽:636

近日,財政部印發了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號),引發PPP市場熱議。

規范中發展,PPP未來值得期待

財政部圍繞國務院對控制和化解地方政府隱性債務的整體部署,針對公共服務領域出臺了財金〔2019〕10號文。

財金〔2019〕10號文提出規范運行、嚴格監管、公開透明、誠信履約等要求,強調PPP將繼續圍繞規范管理方向推進,對PPP模式當前階段發生的問題和現象具有很強的指導意義,規范力度大,影響深遠。文件即強化了政府履約責任,又明確新上PPP項目的要求,同時對PPP項目遇到的融資問題提出了指導意見。

一、與時俱進,細化財承限額管理標準

PPP模式的實施進入了深水區,截止至2019年1月,依據全國PPP綜合信息平臺數據,全國2510個財政本級中,1791個各年度財承占比都低于7%預警線,5個本級的財承占比在個別年份超10%。PPP管理庫全部項目未來30年(2019年至2048年)的財政支出責任共計16.2萬億元,其中,一般公共預算支出責任12.7萬億元、政府性基金支出責任3.5萬億元。

財金〔2019〕10號文為防止PPP異化為新的政府擴大債務的模式,筑牢一般公共預算支出10%“紅線”的同時,務“時”的提出了“財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目。”的新要求。同時在PPP實踐操作過程中遇到的問題,按照“實質重于形式”原則,將“污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目”納入可實施的政府付費項目,呼應了“財建〔2017〕455號”。一方面體現政府付費項目“審慎”原則,堵住財政支出責任高企地區開展政府付費項目的“大門”,另一方面又為國家政策支持、具有行業特殊性的特定項目增設“窗口”。

二、正負清單,明確政府隱性債務界定

財金〔2019〕10號文出臺前,各地對于“隱性債務”的界定標準缺乏統一口徑,由此影響涉及中長期財政支出責任的PPP項目的推進躊躇不前。財金〔2019〕10號文給不規范的PPP項目加上緊箍咒的同時,繼續為規范的PPP項目保駕護航。重點明確“存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同,或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式,由政府實際兜底項目投資建設運營風險的。”時直接認定為“地方隱性債務”,退庫的同時還要嚴肅問責,與防控隱性債務的重磅文件中發〔2018〕27號、中辦發〔2018〕46號相呼應。出現《意見》“三、(二)至(五)條”情況時,存在整改后不到位的也將有被認定為“隱形債務”的風險。

對于符合條件的PPP項目形成的政府支出事項,以公眾享受符合約定條件的公共服務未支付依據,是政府為公眾享受公共服務提供運營補貼形成的經常項支出,此時的經常性支出則不應被認定為“政府債務”,澄清市場顧慮。《意見》同時強調公共服務領域內的PPP項目,政府應做好全流程的監督作用,明確了政府審計責任。政府的履約責任還體現在嚴控“里外兩張皮”的陰陽合同,不合規的“抽屜協議”將不再受到法律的保護。

三、對癥下藥,強化新項目入庫要求

財金〔2019〕10號文對新時期下增量PPP項目從項目合作范圍、項目付費性質、經營性收入等角度提出多點要求,其中明確“新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目,項目內容無實質關聯,使用者付費比例低于10%的,不予入庫。”另一條值得關注的要求在于:“新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。”

同時仍有一些問題有值得進一步探討,如“片區綜合開發項目中因土地出讓金收支兩條線管理規定而需通過政府性基金預算列支的運營補貼是否受限?國家比較支持的城市黑臭水體治理、農村綜合環境治理等純政府付費的剛性需求困局如何破解?”然而后續環保行業中涉及政府性基金預算支出的新增項目是否也受到該限制,是否存在“污水、垃圾處理項目開綠燈”的可能有望在后續的文件中明確。

四、本盛末榮,拓寬項目資金來源

至2019年1月,PPP項目管理庫項目落地率55.1%,開工率47.4%,可見超半數的項目進入執行階段。財金〔2019〕10號文明確要求規范管理PPP項目資本金和其他資金融資。只有“規范”才能從本質解決“融資難”的問題。

為了規范PPP項目資本金,財金〔2019〕10號文強調“以債務性資金充當項目資本金,虛假出資或出資不實的”是黑名單,同時鼓勵“引導保險資金、中國PPP基金加大項目股權投資力度,拓寬項目資本金來源”,但結合“財預〔2015〕210號”、“國資發財管〔2017〕192號”等相關文件的提法,對于金融機構更關注項目融資中“擔保”問題,這一點值得進一步討論。

此外財金〔2019〕10號文還指出當前融資過程中出現的“合同生效以入庫為條件、商業銀行貸款以入庫為條件”等現象。但當“入庫”的“去背書化”遇到了“財金〔2015〕166號”和“財金〔2016〕92號”中“項目不入庫不得安排列入預算”的條款,社會資本和金融機構具體如何轉變還期待市場的檢驗。

五、回歸本源,提高民營資本積極性

財金〔2019〕10號文一大亮點在于旗幟鮮明的讓社會資本真正回歸“民營企業、外企企業”,提高各方參與積極性。一方面限制“本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業作為社會資本參與本級PPP項目的”,另一方面通過“優質優價采購”鼓勵“民營企業、外資企業、中資境外分支機構”獲得同等參與條件,拓展市場參與主體。《意見》加大對民營企業參與PPP項目的支持力度,下一階段將鼓勵“PPP基金”做真投資,增加對支持民營企業的考核,最終效果可期。

此外,政府支付信用將成為PPP優化規范的關鍵,《意見》要求“真”考核與強化考核同等重要,否則績效考核只是增加了地方政府扣款理由,如庫背書的取消也會進一步導致金融機構對PPP項目現金流穩定性的擔憂。

隨著財金〔2019〕10號文等PPP核心文件的對PPP制度體系的補充、完善,將使中國的政府與社會資本合作模式在規范發展的道路上愈行愈穩。

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